公共管理敏捷革命：中国城市治理数字化转型的交叉案例研究

-作者简介-

孙志建，博士，上海行政学院公共管理教研部副教授；耿佳皓，上海行政学院公共管理教研部硕士研究生。

摘要

公共管理敏捷革命并非效率革命，而是治理数字化转型阶段政府治理能级升维。敏捷治理以在敏捷性中捍卫可治理性为使命。依据可治理性寻求之进路（制度或技术）与机理（确定性或灵活性），可将敏捷治理实践划分为“制度创新-确定性寻求型”“制度创新-灵活性寻求型”“技术赋能-确定性寻求型”以及“技术赋能-灵活性寻求型”等四种类型。基于交叉案例研究发现，作为系统工程，公共管理敏捷革命是全要素、全周期、全方位敏捷的产物，强调以贯通政府敏捷与社会敏捷为方法。理想形态的城市敏捷治理体系构建需以平台化运作为基础，有机黏合并支撑起“想要敏捷”“能够敏捷”以及“必须敏捷”等完备要素体系，并以控制论为指导，将有效的反馈控制循环植入其中，确保城市治理体系以灵活迭代的方式保持持续敏捷。

文章结构

一、问题的提出

二、在敏捷性中捍卫可治理性：敏捷治理的兴起及其使命

三、数字时代公共管理敏捷革命：一项交叉案例研究

  （一）基于“制度创新-确定性寻求”的敏捷治理：以网格化管理为例

  （二）基于“制度创新-灵活性寻求”的敏捷治理：以“接诉即办”为例

  （三）基于“技术赋能-确定性寻求”的敏捷治理：以疫情防控为例

  （四）基于“技术赋能-灵活性寻求”的敏捷治理：以“一网统管”为例

四、通往数字时代敏捷化城市治理之道：基于交叉案例研究的原理提炼

  （一）公共管理敏捷革命的基本原理

  （二）城市政府敏捷治理体系构建的基本原理

五、结论与启示

一、问题的提出

城市政府治理能级乃城市能级的核心构成。“城市能级”的提法源自2018年发布的《中共上海市委关于面向全球面向未来提升上海城市能级和核心竞争力的意见》。所谓政府治理能级，是指政府在约束条件下实现公共事务可治理性的最高限度、能力水平及其量级区间。就其潜台词来讲，“能级”的概念蕴含迭代、跨越以及升维等含义。在21世纪初期，以智能制造为主导的第四次工业革命袭来，工业和经济数字化转型伴随着敏捷革命掀起新一轮私营部门管理创新。与此同时，敏捷治理（agile governance）亦成为城市政府治理能级升维的目标指向。譬如，美国总务管理局（General Services Administration，GSA）的中央数字化转型团队与联邦部门代表构建了囊括政策层和管理层的敏捷创新管理框架，协同推进敏捷创新管理方法的应用。美国国家公共行政学院敏捷政府中心（The Agile Government Center）汇集了政府、基金会、学术机构和私营部门，共同推动敏捷政府建设。英国政府数字服务小组（Government Digital Service，GDS）运用敏捷治理理念，为公民提供敏捷的在线服务，推动英国数字政府跨越式发展。加拿大共享服务中心（Shared Services Canada，SSC）建立了敏捷和创新采购专业技术中心，以探索和测试敏捷采购方案。在国内，依托“最多跑一次”（杭州）、“不见面审批”（南京）、“接诉即办”（北京）、政务服务“一网通办”/城市运行“一网统管”（上海）、“穗好办”/“穗智管”（广州）等数字化转型项目，城市政府正积极推动敏捷治理体系建设。在这场声势浩大的公共管理数字化转型浪潮之下，“一场悄然无声的政府转型正在进行”，即公共管理敏捷革命继私营部门敏捷革命之后拉开帷幕，敏捷治理成为数字时代公共管理创新的一项关键趋势。

在概念上，“敏捷治理”容易同“高效行政”混淆。实际上，跃入公共管理敏捷性（agility）之思的关键在于，深刻揭示现代政府在基于高效行政理念的运作和创新之外探寻敏捷治理之道的根源（参见表1）。敏捷治理乃迥异于高效行政方案的公共管理创新之道。高效行政方案以任务分解及其组织为线索，以科学管理原理、科层制理论等为理论基础。其效率提升遵循确定性寻求逻辑，主要举措包括分解化、标准化、程式化、流水线化、计件工资制、就事论事化以及社会差异齐平化等。相较而言，敏捷治理之道以治事为线索，以数字化转型为契机，注重在确定性寻求的基础上积极探索更具灵活性的方案。试图在可控范围之内采取去空间化、去科层化、去部门化、去程式化以及去建制化等改革创新。根据此对照，敏捷治理可视为数字时代一种新型的公共管理理论范式。总体上，这种理论范式承继于善治和动态治理（dynamic governance）理论范式，而超越传统的高效行政理论范式。

公共管理理论范式具有较强的场景适用或场景约束特性。宽泛来讲，公共管理场景分为确定性场景与不确定性场景。相应地，政府治理可划分为自上而下的科层任务驱动与自下而上的解决问题驱动两种类型。传统上，城市政府倾向于以高效行政方案无差别地应对这两种不同类型的治理，束缚了其解决不确定性问题的综合治理能级。敏捷治理范式的兴起有望改变这种局面。敏捷治理乃积极寻求不确定性问题有效治理的管理思想，主张以增量、迭代、灵活以及回应性的方式驾驭不确定性。公共管理敏捷革命正是确立在这种实践需要和理论自觉的基础之上。

关于敏捷治理的个案研究按照三条线索展开：第一，以要素为线索的个案研究。敏捷治理以工具、技术、机制、流程以及制度等要素的敏捷性为基础。有学者考察了健康码的复杂性化约和效率提升功能，认为基于健康码的疫情防控体系构成了一种敏捷的“社会工程”。第二，以体系为线索的个案研究。敏捷治理能力的稳定输出需要以敏捷的治理体系作为支撑。有学者分别基于北京“吹哨报到，接拆即办”等实践、北京“12345”政务热线实践、上海“两网融合”实践以及成都智慧城市实践等个案考察治理体系的敏捷性潜能。第三，以治事为线索的个案研究。Janssen等、颜海娜等、于文轩等考察了新冠疫情防控中的敏捷治理。lee等以汶川地震与埃博拉病毒危机管理为个案，考察了数字化敏捷应急管理体系建设。陈国权等考察了网络交易监管中的敏捷治理模式。此外，薛澜等展望了新兴产业监管中敏捷治理的应用前景。

既有研究丰富了理论界和实践界对于第四次工业革命背景下城市敏捷治理的理解。以此为基础，可以帮助我们更为系统地审视和考察“公共管理敏捷革命”这个主题。基于此，提出本项研究的核心问题：公共管理敏捷革命的本质属性和总体逻辑是什么？城市政府敏捷治理何以可能，遵循哪些基本原理？或者说当代中国城市敏捷治理实践具有怎样的可复制推广规律？本文旨在通过案例研究，深度揭示数字化转型时代城市敏捷治理的发生机理与内在规律。

二、在敏捷性中捍卫可治理性：敏捷治理的兴起及其使命

在过去二十多年中，敏捷治理已成为一种席卷私营机构和公共部门的新兴管理思想。敏捷理念源自《敏捷宣言》（Agile Manifesto）。将宣言的核心理念转化为公共管理原则就是：结果导向而非规则约束，响应变化而非遵循计划，鼓励参与而非强化控制，以及促进自组织而非政府集权。敏捷治理方法同强调自上而下、最佳程序以及命令与控制式方法的科学管理相对，它乃机敏性、流畅性、灵活性、动态性和适应性的方法、工具、行动的有效组合状态。总体上，敏捷治理旨在帮助政府有效回应复杂场景中的不确定性问题和公共需求。

世界经济论坛将敏捷治理定义为：“适应性强、以人为本、包容性和可持续性的政策制定，承认政策制定不再局限于政府而是一种日益由多方利益相关者（参与）的努力。”Alexandre等认为，“敏捷治理是指人类社会为了更快、更好、更便宜地为其核心业务提供价值，通过将敏捷和精益能力与治理能力的协调组合，快速且持续地感知、适应和响应环境变化的能力。”对于政府来讲，敏捷治理具有以下显著特点：

第一，回应性。敏捷政府（agile government）旨在“以有效的方式响应不断变化的公共需求”。敏捷治理乃解决问题驱动的政府治理之道，回应性是其基本特点。回应性贯穿敏捷治理的启动、运行、迭代以及终止等全过程。敏捷治理的回应性特点彰显了其积极有为的理想和倾向。这体现在三个方面：敏捷治理反宿命论，系统性地向不确定性“宣战”而不放任自流；敏捷治理强调“用户”导向和以人民为中心，以积极捍卫面向公众的终极价值为使命；敏捷治理贬抑风险规避文化（risk-adverse culture），积极拥抱灵活、弹性、合作、扁平化、自由裁量、监管沙盒、基于风险的干预等举措。

第二，迅捷性。迅捷性是敏捷治理的过程属性，强调以治事为线索，从发现端、决策端到处置端等全过程对政府治理进行敏捷升级。治理行动的迅捷性呼唤整体性。通过协同整合提升迅捷性乃敏捷革命的重要抓手。故此，敏捷治理强调“跨团队依赖关系/协调多个工作社区”；主张统筹兼顾政府敏捷与社会敏捷。在条件成熟之时，敏捷治理理念强调通过促进政府与对象（譬如平台经济经营主体）之间的合作共治，以提升政府治理的敏捷性。

第三，灵敏性。“敏捷框架是以灵活性为基础创建的。”灵活性和作为基础的确定性共同支撑政府治理体系的灵敏性。灵敏性乃敏捷治理基本要求，涉及灵敏感知、灵敏响应以及灵敏处置等。灵敏性既涉及治理运行（尤其是响应）的灵敏性，亦涉及治理更迭的灵敏性。后者可有效确保治理体系同环境相适应。相较于“理想化、预先安排、面向控制”的顺序方法，敏捷方法具有“经验性、快速反应、面向改进”的特点。政府治理唯有动态适应对象特性和约束条件，方能持续实现敏捷治理状态。敏捷治理方案属于一种“系统和适应性方法”，系统地处理变化并持续进化迭代的能力乃敏捷治理之基础能力。

第四，精益性。敏捷理念部分源自精益管理思想。精益管理思想的基本原则包括：从顾客的角度定义价值（即以根本价值为导向）；识别“端到端的价值流”；持续流动而非大量积压；需求拉动（即“不要生产多于需求的产品”）；动态优化以追求完美。精益管理强调简单、快速、持续地提高效率和品质；缩短周期；减少浪费。基于精益管理思维，敏捷治理提倡“简洁设计和持续改进”原则，主张采取轻盈性、轻触式、“低干预性”、“小口吃大象”以及“过程快、力度轻”等干预风格。在寻求可治理性的过程中，敏捷治理主张通过精准、轻盈以及统筹兼顾的治理方案（即“瓷器店里抓老鼠”），以便更好地将控制不确定性与保障核心业务有机统一起来。

概而言之，敏捷方法相对于基于计划的方法（plan-based methods）而言，旨在将不可计划性因素（譬如不确定性问题）纳入有效治理框架。这是政府治理现代化的必然要求，亦是风险社会中城市治理之所需。在现代城市治理中，城市政府不得不面对两种不确定性的挑战：一是传统不确定性，即易被忽视的城市部件破损或缺失、突发事件以及紧急公共服务需求；二是新型不确定性，即第四次工业革命或数字技术应用引发的社会加速、产业转型（譬如数字/平台/共享经济兴起）及其不确定性。一般而言，不确定性与可治理性成反比。作为应对不确定性的方法，敏捷方法的兴起是从理论层面对不确定性升级做出的积极反应。一言以蔽之，敏捷治理乃寻求不确定性问题可治理性的方法论，以“在敏捷性中捍卫可治理性”作为核心使命。

三、数字时代公共管理敏捷革命：一项交叉案例研究

作为一种多案例研究方法，交叉案例研究相对于比较案例研究而言，适用于难以进行严谨比较案例研究的情形。比较案例研究以揭示差异和变化为目标，而交叉案例研究以寻求共性与关联为导向。交叉案例研究旨在按照“科学分类→结构化解析→非正式比较→深度交叉关联→主题牵引式原理提炼”的研究程序，对主题相关的N个案例（N＞1）进行深入考察，立体式、综合化、多角度地呈现特定主题的复杂性、系统性甚至规律性，从而以事实为基础对某个实践和理论主题形成原理性的认知和知识。

敏捷治理旨在通过公共管理敏捷革命捍卫可治理性。故此，为了深入考察敏捷治理实践，需要把握其内在的可治理性寻求之进路与机理。从进路上讲，敏捷思维下可治理性寻求可以通过技术进路或制度进路来进行；从机理上讲，敏捷思维下可治理性寻求之关键在于确定性寻求或灵活性寻求。综合两个维度，可将城市政府敏捷治理实践划分为四种类型（详见表2）。基于类型划分，可以更加有针对性地选择个案。那么，可以对谁或什么追问治理的敏捷性？开展敏捷治理的案例研究当以此本体论之问开始。依据已有研究，敏捷治理发生在体系、要素以及治事三个层面。基于此，本文紧紧围绕在复杂不确定性环境下寻求可治理性这个主题标准，兼顾基于类型划分的案例覆盖度与代表性标准，选取“网格化管理”“接诉即办”“疫情防控”以及“一网统管”四个案例。为了更好地揭示公共管理敏捷革命的规律性，本文将按照结构化线索即“不确定性场景→敏捷治理方案→可治理性提升”对四个案例进行深度的个案分析，以其为基础推进交叉案例研究。

（一）基于“制度创新-确定性寻求”的敏捷治理：以网格化管理为例

在城市治理中，通过敏捷治理之道驾驭不确定性问题的系统探索始于网格化管理实践。所谓网格化管理，是指以城市管理信息化平台为依托，将辖区划分成无缝衔接的若干（综合和专属）网格单元，由代表属地政府（即“块块”）的部门集中统一对网格（涉及部件和事件）进行日常巡查，从而建立起来的具有治理单元微缩化、问题发现集中化、协调调度平台化以及发现与处置/处置与监督分离化等特点的城市精细化管理模式。就其关键举措来看，这是一种“制度创新-确定性寻求型”敏捷治理方案。

⒈不确定性场景

日常城市运行充满不确定性且源头发散。譬如人员集聚、社会加速、部件激增、事件的突发性以及管理体系碎片化，等等。这对于城市政府进行有效秩序管控、公共服务高效递送提出严峻挑战。传统基于直觉和经验的粗放式城市管理模式已经力有不逮，需要探索精细化管理方案。

⒉敏捷治理方案

基于网格化管理模式，城市治理的精细化和敏捷性程度得到较大幅度提升。其主要举措包括：

第一，治理单元的微缩化与责任边界清晰化。科学的治理单元划分是有效治理的基础。治理单元微缩化是网格化管理带来的一项深刻转变。按照属地化、无缝隙、全覆盖、方便管理、动态调整以及资源均衡等原则，将治理单元从社区或行政村缩小至网格，甚至通过“精网微格”工程打造“微网格”，有助于为城市敏捷治理确立规模适度的治理单元基础。缩小治理单元乃是城市运行不确定性升级的必要反制举措，其方法论基础就是复杂性分解和确定性寻求。治理单元微缩化可以推动理清责任边界、消除模糊地带、激活主体责任以及摸清城市管理服务的底数，从而为城市精益敏捷治理夯实动力基础和数据基础。

第二，问题发现的专职化与问题处置的闭环化。在条块分割的科层化治理体系中，职能部门漠视、遗漏、遮蔽、推诿以及“看得见的管不了”或者“管得了的看不见”等严重制约治理的敏捷性。作为属地管理的实施机制，网格化管理强调以块为主（即以网格化管理部门为载体）推动问题发现集中化、部门化以及专职化。其结果是：问题发现与问题处置相分离，这有助于提高问题发现的确定性、专业性以及敏捷性。在问题处置方面，网格化管理形成了涵括“发现→立案→派遣→处置→督察→结案”等类似步骤的畅通的闭环管理流程。闭环管理有助于控制处置节奏（限时办结），激发主体责任。在闭环流程中，事情的责任人是谁，问题出在哪个部门，卡在哪个环节，系统上一目了然。具体责任人的压力更大了，都得种好自己的“责任田”。

第三，协调调度的平台化与管理运作的协同化。政府整合有助于消解科层制治理体系内部的反敏捷性基因。在此方面，网格化管理创新的典范意义在于机制性整合，即在保持城市管理体制不变的前提下，通过机制创新支撑问题发现的集中化、协调调度的平台化（即问题发现→平台→条线部门）以及问题处置的联动化（譬如分类分级响应的处置流程），从而显著增进城市管理中基层政府的整体性运作能力和治理的敏捷性。在此模式中，网格化管理中心代表属地（即“块块”）对职能部门（即“条条”）发挥协调、联动以及对接的平台枢纽作用，承担问题感知、案件归类、分发派遣以及督察考核等功能。

⒊可治理性提升

按照以“条”为主的思路来管理属地（块）中的不确定性问题，这是制约城市治理敏捷性和有效性的重要制度根源。其方法论的谬误在于：以自上而下的任务处置思维来应对自下而上的不确定性问题。网格化管理模式的诞生将属地管理确立在以“块”为主、以需求为导向、以协同整合为手段，以及“从上到下+自下而上”双轨运作的正确轨道之上。借助技术赋能和制度创新，网格化管理有效化解了城市基层治理中“看得见的管不了”“管得了的看不见”甚至“责任推诿”等传统科层制治理难题。基于这种确定性，按照“第一时间发现问题，最短时间内促进问题有效解决”为原则，城市政府在不确定性问题的常规管理方面完成了朝向敏捷治理转型的关键一步。

（二）基于“制度创新-灵活性寻求”的敏捷治理：以“接诉即办”为例

作为“街道吹哨、部门报到”机制创新的升级版，北京“接诉即办”通过构建基于诉求的问题发现与解决的完整链条，推动城市治理敏捷升级。“接诉即办”是“民呼政应”的典型实践样态，乃以12345市民服务热线为主渠道的“群众诉求快速响应机制”。“接诉即办”成功之关键在于基于制度创新而来的治理体系的灵活性和敏捷性。据此可将“接诉即办”视为“制度创新-灵活性寻求型”敏捷治理的代表。

⒈不确定性场景

市民诉求是城市治理创新和人民城市建设的重要起点。对于城市政府而言，日常生活中市民诉求充满了时空、主体、事项以及属性上的不确定性。其源头在于现代城市中自发（譬如部件老化）和人为（譬如故意损坏）不确定性的累积，以及充满不确定性的市民间或官民间的矛盾与冲突。总体上，源自日常生活的市民诉求及其背后的城市管理问题，难以有效纳入标准化的任务处置程序或顺序方法当中，需要通过更为灵活机动的“民呼政应”方式予以有效治理。

⒉敏捷治理方案

基于“接诉即办”的敏捷治理主要得益于以下几项举措：

第一，首接负责与高位协调相结合。依据《北京市接诉即办工作条例》，“接诉即办”实行首接负责制，接到派单的单位不得推诿。在接诉之后，首接人注明时限并牵头协调，按照“三上门”机制（即合理诉求上门办、不合理诉求上门劝、咨询建议上门谈）及时处置。对于较为复杂的市民诉求，街道、乡镇通过“街乡吹哨、部门报到”工作机制向区级甚至市级职能部门“吹哨”，推动自下而上与自上而下双轨运行，通过高位协调、上下协力以及共同办理的方式保障诉求处置的敏捷有效。

第二，“一号响应”与“一竿到底”相结合。敏捷治理以流程畅通为基础。一方面，通过整合分散的热线资源至12345热线平台系统，形成集成式“一号响应”诉求聚合机制；另一方面，按照“一竿到底”流程进行精准派单，诉求单直达距市民最近的街道或乡镇，无需经中间层（譬如区级）作为“二传手”层层下派。两者有机结合，缩短了需求端（或问题场）同处置端之间的距离，有助于提升治理的敏捷性。此外，“接诉即办”将诉求处置纳入“诉求→接诉→派单→响应→处置→回访→督查→考核”闭环管理。通过“执行靠行政系统内部、信息发现和回馈两端靠社会”的合作共治闭环为城市治理增能提速。

第三，量化考评与披露反馈相结合。“接诉即办”实施以响应率、解决率和满意率为关键指标的“三率”量化考评制度，考核结果以排名方式按月向社会公布。考核结果披露在区级层面采取公布排名前三和最后一名的方式进行，在街道乡镇层面、采取按照先进类、进步类、整改类和治理类各10个的方式进行。依据行为科学的研究，信息披露机制具有重要的助推功能。在考评和披露环节，通过设置“万人诉求比”和“基数诉求比”指标，有助于进一步形成助推效应。通过量化考评与披露反馈相结合，“接诉即办”将基层政府纳入锦标赛竞争轨道，发挥压力传导效应和赛马效应，有效推动城市基层政府认真高效对待市民诉求。

第四，被动回应与主动治理相结合。从“接诉即办”转向“主动治理、未诉先办”乃城市治理敏捷转型的重要表征。“主动治理、未诉先办”旨在从解决一个问题向解决一类问题转变，从解决具体问题向解决产生问题的问题转变。基于统一的民意诉求数据库，定期汇总分析、“算”出民生痛点、治理堵点，进而汇总共性问题，前瞻性地开展源头化解、主动治理甚至推动重大制度创新，从而减少诉求源，提升城市政府治理现代化水平。为此，北京市委、市政府推出“每月一题”工作机制和“一方案三清单”（即解决方案+任务清单、责任清单、政策清单）的工作方法。

⒊可治理性提升

随着“接诉即办”的兴起，市民诉求解决不再依靠自上而下的科层化的任务处置模式，而转向自下而上的“民呼政应”模式。通过“街乡吹哨、部门报到”“闻风而动、接诉即办”，以及“主动治理、未诉先办”等以寻求灵活性为导向的城市治理的基础制度创新，“接诉即办”提升了城市政府对市民诉求进行快速响应、快速办理以及快速反馈的能力，切实增强了对于充满不确定性的风险或公共需求的敏捷治理能级。

（三）基于“技术赋能-确定性寻求”的敏捷治理：以疫情防控为例

新冠疫情加快了公共管理敏捷革命的进程。疫情防控实践亦成为考察城市敏捷治理及其规律性的典型个案。尽管疫情防控确立在技术与制度、确定性与灵活性的共同作用之上，但就其关键抓手和机理来讲，疫情防控个案代表的是“技术赋能-确定性寻求型”敏捷治理。

⒈不确定性场景

新冠病毒看不见、摸不着、闻不到、传播快，具有高度不确定性。城市中人或物的流动性、密集性以及交互性进一步加剧了疫情传播扩散的不确定性。在城市治理中，公共事务的不确定性程度同可治理性呈现负向关联，高不确定性往往蕴含较低的可治理性。城市政府通过科学防疫和技术赋能，不断提升治理的敏捷性，以捍卫疫情的基础可治理性。

⒉敏捷治理方案

在疫情防控中，城市政府实现敏捷治理的核心举措包括：

第一，技术赋能与制度保障相结合。借助健康码、行程码以及场所码等权威的信息认证机制，将社会个体从不可追踪转变为数字化可追踪状态，从风险的高度不确定性转化为富有确定性的状态。此举属于典型的“对象编辑”举措，为提升疫情防控的确定性和敏捷性发挥了关键作用。有研究显示，对象编辑旨在赋予公共管理对象以确定性，从而提高日常治理的有效性并降低治理成本。与此同时，借助核酸检测和信息认证机制，城市政府以小区、学区、厂区、商圈以及交通工具等为责任单位实施边界治理。出台了“扫码入场”“24/48/72小时核酸”等空间、时间方面的管控制度，旨在进一步夯实疫情防控的确定性基础。

第二，源头管控与精准流调相结合。在技术认证机制辅助之下，城市政府采取基于风险的资源配置方案，实施更具确定性、有效性和敏捷性的源头治理或关键风险点（譬如车站、机场）管控措施。与此同时，精准流行病学调查亦是提升疫情防控敏捷性的关键举措。借助技术认证机制、信号定位系统和信息报备轻应用等，城市政府在流调中可以相对有效地快速“追上游、查下游、明途径”，能够相对快速有效地追踪到传染源、查找密接人群并明确传播途径，从而在有效的确定性掌控中实现科学防疫和敏捷治理。

第三，政府迅捷与社会便捷相结合。敏捷治理不能完全通过政府机构的行动迅速来彻底实现。可以说，敏捷治理乃是政府敏捷与社会敏捷的和合状态。有效的疫情防控既需要城市政府反应迅速、措施得当，也需要社会的有序、配合以及敏捷性。在常态化疫情防控中，通过核酸检测点的科学设置、价格控制和检测速度的提升，为市民赋予便捷性。此举有助于提高民众的合作意愿，降低逃避、延误等带来的不确定性风险，提升疫情防控的确定性与敏捷性。据此而言，敏捷治理乃政府迅捷与社会便捷合力的产物，即“敏捷治理=政府迅捷+社会便捷”。

⒊可治理性提升

尽管疫情防控不能简化为技术治理，但基于技术的治理方案显著提高了城市政府在疫情防控中的确定性寻求能力，“降解”了疫情防控的复杂性。尽管科学精准的疫情防控也依赖政府根据疫情形势变化灵活地调整疫情防控举措。然而，这种灵活性建立在确定性寻求能力提升之上。在科学精准的疫情防控过程中，确定性寻求的能力才是根本能力，构成了有效防控的关键基础。基于数字化转型而来的确定性寻求能力提升，城市政府可以相对敏捷有效地对复杂的疫情形势作出反应，在保障城市经济生活总体有序的前提下，将其影响控制在一定范围之内。

（四）基于“技术赋能-灵活性寻求”的敏捷治理：以“一网统管”为例

所谓“一网统管”是指用实时在线数据和各类智能方法，及时、精准地发现问题、对接需求、研判形势、预防风险，在最低层级、最早时间，以相对最小成本，解决最突出问题，取得最佳综合效应，实现线上线下协同高效处置一件事的目标。基于“一网统管”的城市治理敏捷革命的核心抓手是数字技术组合赋能以及由此而成就的平台化运作，其关键机理为灵活性寻求。

⒈不确定性场景

进入数字时代，社会进步加速、风险加剧，经济生活数字化转型和技术革命引发的产业转型及政府监管滞后性，使得城市不确定性升级。城市性开始获取“风险之城”“流动之城”“折叠城市”和“流量城市”等新的标签。譬如吴晓林揭示，随着流量的增加，城市已经从传统时代的“固定庇所”过渡到“流量之城”，流量已经改变了城市治理形态。新的城市性蕴含新型不确定性。而新型不确定性超出了传统各就各位、各司其职的建制化科层制政府治理体系的治理能力供给，亦超出了网格化管理方案的治理能级。

⒉敏捷治理方案

城市运行“一网统管”试图从基于流程的敏捷和基于迭代的敏捷两个方面为城市治理注入敏捷性。

⑴基于流程的敏捷性

流程的整合贯通是政府治理敏捷性的关键支撑。城市运行“一网统管”以高效处置一件事的线索、以线上线下协同为方向、以平台化运作为基础推进政府流程再造，支撑起基于流程的敏捷性。具体包括三个方面：

首先，从官僚主义流程向“端到端”流程转变。科层制体系具有耗损敏捷性的结构性根源，即过度分工导致部门壁垒多、权力链条长以及“问题场→决策场→执行场”之间距离远。“一网统管”通过平台化运作将城市治理的需求侧与供给侧关联起来（即“需求端-平台-治理端”），极大缩短了城市治理中的问题场/需求场与决策场、决策端与处置端之间的距离，有助于为城市治理体系注入敏捷性。此外，端到端的流程体系往往也同时按照闭环式进行构建，流程的闭环性设计进一步为城市治理敏捷升级提供了基础。

其次，从实体性流程向“数实嵌套”的流程再造。敏捷治理需要敏捷感知（发现）、敏捷认知（决策）和敏捷行动（执行）等要素层面的敏捷性，更需要将要素层面的敏捷性有机进行整合，实现整体性政府层面的敏捷性。城市运行“一网统管”通过平台化运作将敏捷感知、敏捷认知和敏捷行动有机黏合，深刻改变了城市政府的整体流程形态，即从传统的实体性流程形态转变为“数实嵌套型”政府流程形态。其优势在于，通过将“数字化泛在的风险或需求感知/基于算法辅助的认知决策”同“专业化/协同化的线下政府行动”有机结合，不仅可以将数字治理与线下治理优势结合起来，而且可以兼顾专业主义与整体主义，从而有效提高敏捷治理能级。

最后，从事后反应性流程向预防性流程发展。城市运行“一网统管”的兴起推动城市治理朝向态势全面感知、趋势智能预判、资源统筹调度和行动人机协同等方向进行敏捷革命。如在共享单车管理场景中，通过数据归集实时形成“供需的热力图”，为及时精准的供需调配与资源调度提供依据。城市运行“一网统管”建设逐步推动应急管理向精准预防管理转变。如在城市内涝频发期，通过数据分析精准识别内涝的脆弱点和风险点并提前调度和配备应急处置物资，对于提高城市治理的敏捷性具有重要意义。

⑵基于迭代的敏捷性

敏捷治理体系需要根据环境和需求变化进行适应性的迭代升级。这种迭代性难以在实体、静态甚至僵化的科层制治理体系下实现。随着治理数字化转型，平台化运作为此创造了有利条件。平台型政府治理体系的理想状态就是“建立一个简单的系统；让它演化”。从本质上讲，“一网统管”为城市政府创造了一种平台化运作的模式和数实嵌套结构，使其能够借助数字化方式不断进行柔性结构调整而非实体性的体制重塑。换言之，“一网统管”为城市治理确立了一种可拓展、可进化、可升级的弹性生长结构。这使得基于“一网统管”城市治理具备更强的快速迭代的能力。

在城市运行“一网统管”体系中，基于迭代的敏捷性的重要支撑就是轻应用开发及赋能中心。轻应用开发及赋能中心旨在帮助城市基层政府和开发企业之间实现快速精准的研发供需对接，降低业务门槛和创新成本。“基层单位用户通过平台将自己的应用需求发布后，平台内覆盖智慧城市、环保、消防、数据分析等多家开发企业，都可积极响应。同时，赋能中心还会对开发服务进行审核、监管，保障服务质量。”在此过程中，轻应用开发及赋能中心扮演了平台中介的角色。通过在政府与政府、政府与企业之间搭建应用更新的信息交流与共享平台，实现轻应用研发供需的快速精准对接，从而助力敏捷的城市数治应用场景和工具更新。

⒊可治理性提升

自诞生以来，“一网统管”按照上下联动、向下赋能的要求推进治理重塑，在日常管理和突发事件处置中发挥了较好的作用。更为关键的是，新型治理体系能够对更大时空、更小单元、更为隐蔽，以及更为复杂的风险、需求和不确定性做出敏捷回应。随着“一网统管”平台建设深入推进，城市治理也逐步从人力密集型向人机交互型转变，从经验判断型向数据分析型转变，从被动处置型向主动发现型转变，“线上线下协同高效处置一件事”的格局业已初步形成，城市运行中的不确定性问题之可治理性得以显著提升。

四、通往数字时代敏捷化城市治理之道：基于交叉案例研究的原理提炼

政府治理乃有机整体和系统工程。公共管理敏捷革命亦是如此。这种系统性决定了难以通过有限个案呈现敏捷治理全貌。故此，基于典型个案的交叉案例研究与原理提炼，就构成了系统认知公共管理敏捷革命的一个知识进路。交叉案例研究的优势在于超越个案以更充分地考察特定公共管理理论和实践主题。这种方法要求扎实的个案考察与深度的个案间交叉关联相结合。交叉案例研究对于多个案例的覆盖度、相关性、典型性以及代表性具有较高要求。为了确保案例选择恰当合理，交叉案例研究主张以科学的类型学划分作为起点（参见表2），进而按照相应类型选取具有代表性的典型个案。

在具体研究中，交叉案例分析旨在以关联为导向超越并拓展个案，揭示出蕴藏在个案中的显性或隐性关联。主要有三种交叉关联方法：①个案内纵向交叉法。即提取出独立个案中蕴含的特定主题的完整逻辑线索（譬如敏捷革命的线索）。②个案间横向交叉法。即横向提取出蕴含在全部个案中的特定主题相关的共识。③个案间局部/随机交叉法。即横向提取出蕴含在部分个案之中（1<案例数<N）的特定主题相关的类属。交叉案例研究强调主题牵引、求同存异、揭示关联。其中的关联性包括逻辑性关联、共识性关联和类属性关联。通过关联分析（参见表3），交叉案例研究旨在就某个特定主题形成相对稳定的原理。本文通过对上述四种敏捷治理类型各自代表性个案的交叉案例研究，较为系统地揭示了城市政府敏捷治理实践探索中蕴含的可复制推广的规律性。

（一）公共管理敏捷革命的基本原理

公共管理敏捷革命具有效仿私营部门敏捷革命的成分，但更多是朝向未知世界的自主探索过程，是一项基于原理并孕育原理的创造性转型实践。

第一，公共管理敏捷革命以“不确定性→确定性寻求或灵活性寻求→敏捷治理→可治理性”为总体逻辑。深刻理解公共管理敏捷革命的总体逻辑，需要把握三个紧密相关的方面。一是缘起。公共管理敏捷革命旨在为不确定性场景寻求有效治理方案。故此，对于不确定性及其根源认知越深刻，敏捷治理方案则越成熟有效。在城市中，不确定性可以出现在不同领域、环节以及层面，这意味着敏捷治理体系构建将呈现多样性。二是方法。敏捷政府试图“在公共部门建立更大的灵活性和适应性”，但敏捷治理对于灵活性的寻求，并不反对确定性寻求。这是要特别予以重视的思维陷阱。其关键在于：敏捷治理同时以治理体系/运作的灵活性与治理对象/责任的确定性作为基础。敏捷治理反僵化、反机械、反理性自负以及反自上而下的程式化方案，而非反确定性。公共管理者可以通过确定性寻求来驾驭不确定性，亦可通过灵活性寻求驾驭之。公共管理敏捷革命之深层机理需统筹兼顾二者。归根到底，敏捷治理需要通过“基于确定性的灵活性寻求”或“基于灵活性的确定性寻求”来实现。三是使命。不确定性挑战了政府对于公共事务可治理性的掌控，由此敏捷治理方法应运而生。换言之，敏捷治理是一种驾驭不确定性场景的公共管理理念和方法。通过兼顾确定性寻求与灵活性，公共管理敏捷革命旨在实现其“在敏捷性中捍卫可治理性”的历史使命。

第二，公共管理敏捷革命以贯通统治与自治为根本原则，从政府迅捷与社会便捷协同推进改革创新。传统瀑布方法即“分析问题→设计解决方案→按照计划实现”乃理想化的治理运作设想。这种自上而下、命令与控制型方案是敏捷治理试图超越的状态。这种状态将善治理想寄希望于单向度的政府运作、预测型生命周期以及理性设计的固定程式之上。然而，公共事务可治理性具有自发生长和外力赋予双重根源。可治理性寻求需要兼顾内外双向运动、贯通统治与自治。换言之，敏捷治理不能等同于政府治理的敏捷性，敏捷治理是一个整体状态，它是基于合作的、整体的以及政府与社会运行浑然一体的治理状态。倘若政府不重视社会自发运行的敏捷性和便捷性，任何公共秩序生产和公共服务供给都难以实现敏捷治理最佳形态。在此意义上，公共服务领域“去空间化”行动（譬如“全市通办”）或“15分钟医疗服务圈”等属于敏捷治理重要举措。一言以蔽之，公共管理敏捷革命以贯通统治与自治为基本原则。敏捷治理乃政府敏捷（迅捷）与社会敏捷（便捷）的有机结合，两者缺一不可。具体来讲，公共管理朝向敏捷治理转型是要以治事为线索，在高效处置一件事的过程中兼顾自上而下的敏捷性（即“政府→社会”）与自下而上的敏捷性（即“社会→政府”）。公共管理敏捷革命意味着既要以政府治理体系的整体性、紧凑性和高效性等为抓手进行敏捷转型，又要从社会运行的敏捷性和便捷性、政府与社会配合度、政府与社会有效合作的角度来推动敏捷治理。

第三，公共管理敏捷革命乃全要素、全周期、全方位敏捷转型，需要从工具、体系以及行动等层面系统推进政府治理的敏捷性。公共管理敏捷革命乃系统工程。为了有效驾驭不确定性，公共管理需要全要素、全周期和全方位敏捷。全要素敏捷是指政府治理的工具或技术、结构与功能、体制与机制、流程与运作、资源配置，以及行动主体的意愿、偏好和动机等皆敏捷转型。全周期敏捷是指将敏捷性注入政府治理的问题发现、决策和处置等环节，甚至推动整体周期朝向预防性方向实现敏捷转型。全方位敏捷是指从政府与社会、技术与制度、时间与空间、确定性与灵活性，以及自上而下与自下而上等更大范围中寻找推动政府治理敏捷转型的积极力量。综合来讲，公共管理敏捷革命既要借助工具和手段的敏捷性，又要从整体上实现体系的敏捷性，还需确保行动中主体（组织与个体）的行为从意愿、偏好和动机等层面符合敏捷治理的精神。换言之，“敏捷治理=工具敏捷性+体系敏捷性+行动敏捷性”。一是工具敏捷性。工欲善其事必先利其器。公共管理敏捷革命以技术和工具的敏捷性为重要前提。譬如，借助健康码等数字认证机制，方能在复杂疫情防控中实现治理的精准敏捷。二是体系敏捷性。体系较之于工具更具综合性、系统性和整体性。体系的敏捷意味着政府治理的体制、结构、流程、要素组合、权力配置和治理运作模式等要朝向敏捷治理方向予以再造和重塑。体系具有方向性，较之于以权力为中心的体系，以人民为中心的体系要来得更具敏捷性。此外，基于数字化转型而来的平台化运作体系更加有助于系统性激发敏捷治理潜能。譬如“一网统管”就旨在朝此方向努力。三是行动敏捷性。工具和体系层面的敏捷革命必须落实到主体的行动敏捷之上，方具有成效。行动层面的敏捷需要观念层面的以人民为中心，亦需要借助有效的制度设计（譬如闭环管理、首接负责制等）予以兜底保障。

第四，公共管理敏捷革命强调“技术+制度”组合拳，以基于技术的敏捷性和基于制度的敏捷性作为核心进路。敏捷治理诞生于数字化转型大环境中，技术赋能是敏捷治理的关键变量。然而，科层制体系中的反敏捷性因素并不能完全通过技术方案得到彻底消解。敏捷治理体系建设需要通过有效制度创新来突破科层制结构中的束缚与障碍。换言之，公共管理敏捷革命需将技术和制度作为关键抓手。基于技术的敏捷性是指借助物联网、人工智能和大数据等技术赋能，通过数字化、平台化转型为治理体系注入敏捷性；基于制度的敏捷性是指通过清晰化的责任制度安排（譬如闭环管理）、整合贯通的流程设计（譬如端到端）以及有效的权力配置（譬如扁平化）等达到敏捷治理效果。在公共管理领域，强调以“技术+制度”作为敏捷革命的组合拳，尚有更深层的缘由。敏捷性可自发生成，亦可经理性设计而诞生。概而言之，“敏捷治理=自然的敏捷+理性设计的敏捷”。在疫情防控个案中，基于健康码的敏捷性之源泉乃同步性，即风险信息和主体行动同步。但这种同步性需要借助技术才得以可视化和确证化。公共管理敏捷革命要积极吸收社会自身蕴含的敏捷性潜力（譬如同步性），将其同理性设计的敏捷相配套、相结合。技术方案有助于激活自发性蕴含的敏捷性，而制度方案则有助于激发理性设计诱发的敏捷性。两者相得益彰，综合运用有助于系统提升城市治理的敏捷性。

（二）城市政府敏捷治理体系构建的基本原理

敏捷治理在城市治理中受到关注乃城市运行加速、不确定性升级之必然。在上述四种原理之外，城市敏捷治理体系建设尚需特别重视三项基本原理。

第一，敏捷治理体系构建以平台化运作为基础，以“泛在感知-全面认知-迅捷行动”作为要素框架。敏捷治理可在科层化运作或平台化运作基础上诞生。然而，基于平台化运作的敏捷治理更为典型。平台型政府有助于提高公共管理的敏捷性。在数字时代，城市政府敏捷治理体系建设强调以平台化运作为基础。“数字政府形成的核心是将国家作为平台的理念，允许在新技术的基础上有效地实施国家职能和服务。”平台型政府的兴起意味着国家角色发生深刻变化，“国家作为平台提供者的这一新角色，允许不同行为者之间在解决相关社区问题上进行新型合作”。基于政务平台，政府工作按照“泛在感知→全面认知→迅捷行动”要素框架进行重组并推进治理数字化转型。就其基础内涵而言，敏捷治理是指“在持续和不可预测的变化环境中茁壮成长和繁荣”的能力，这需要“持续感知和响应环境变化和不确定性”。据此来讲，公共管理敏捷革命意味着“敏捷治理=感知端的敏捷性+认知端的敏捷性+行动

端的敏捷性”。任何关键要素、环节或流程节点受阻，都会影响城市治理的整体敏捷性。城市政府平台化运作转型可以从两个方向支撑敏捷治理：一个是通过技术赋能和机制优化提升具体政府治理要素即感知（譬如泛在感知）、认知（譬如算法助力）以及行动（譬如协同整治）的敏捷性；另外一个方向是通过平台化运作形成端到端（即“需求端-平台-治理端”）的敏捷治理通道和流程体系，缩短问题场、决策场和处置场之间的链条与距离。

第二，敏捷治理体系建设以敏捷要素的有机黏合为关键，统筹推进“想要敏捷→能够敏捷→必须敏捷”的基础支撑。敏捷革命重视系统的要素优化。抽象来讲，“敏捷治理=想要敏捷+能够敏捷+必须敏捷”。其中，“想要敏捷”意味着治理体系必须以人民为中心、以治事为线索和以端到端流程为依托等；“能够敏捷”意味着治理体系具备快速响应、迅捷行动和敏捷更迭的能力；“必须敏捷”则意味着治理体系需要将有效的兜底性责任控制机制植入其中。敏捷治理体系建设的关键就在于为这三种要素夯实基础支撑。换言之，就是要确立三种基本结构/机制：一是“定位-导向”结构/机制。高效行政的结构支撑乃行政集权。相较而言，敏捷治理的结构支撑是“用户”导向（即以人民为中心）。因此，敏捷治理必须从宏观层面确立起朝向以人民为中心的定位导向结构/机制，支撑想要敏捷。这是想要敏捷的基本前提。在“一网统管”个案中，就是要确立“端到端”政府流程。二是“运行-进化”结构/机制。为了实现能够敏捷，敏捷治理体系需要做好两大方面工作：一方面，要通过源头管控、平台化运作、数字认证机制、机器换人、数实嵌套（即数字化感知与协同化处置相结合）、端到端流程以及整体性政府等结构或者机制支撑系统的敏捷运作；另一方面，要确保治理体系具有弹性、生长性和学习能力，使得治理体系能够迭代成长以持续地获取敏捷性。三是“责任-控制”结构/机制。宏观、中观层面的敏捷性潜能要有效转化为微观层面主体（组织或个体）的行动，就要解决好必须敏捷的问题。这主要是指在数字化治理应用场景层面，按照闭环思路设计政府处置流程、组建责任小组，从而通过闭环管理来确保敏捷治理最终转化为行动的敏捷性。

第三，敏捷治理体系构建以控制论为机理，通过“导向清晰→反馈及时→矫正有效”的底层框架设计为城市政府治理注入敏捷性。敏捷理念与零失败文化格格不入，鼓励试错、容错、授权以及偏差反馈等。敏捷治理还主张通过“监管沙盒”实施灵活的包容审慎监管，以适应新兴技术产业的快速迭代节奏。与此同时，敏捷理念强调确立有效的“检查与调整”循环，对政府行为偏差或不流畅进行及时干预。敏捷治理体系建设符合控制论理念，涉及“导向→检测/反馈→矫正”闭环，即以终极使命为导向并根据持续的观察和及时的反馈对政府干预进行有效调整，以确保其持续敏捷有效。具体涉及三个方面：一是以终极使命为导向。无论在治事还是在体系层面，导向清晰是实现敏捷治理的基础。传统命令与控制型治理体系的导向器主要是程序和规则。然而，敏捷治理体系则以使命为导向，强调围绕核心业务或终极使命展开行动。譬如“接诉即办”以高效处置市民诉求作为导向；“一网统管”强调“高效处置一件事”。二是持续监测并及时反馈。敏捷强调对政府治理进行持续监测并及时反馈，以确保治理的有效性。敏捷政府需突破科层制自上而下决策风格，这是由于“来自用户的投诉是自下而上的”。敏捷治理需要设置有效的反馈循环（feedback loops）。“反馈循环允许在更广泛的生态系统背景下评估政策，以确定它们是否仍然满足公民的价值观和需求。”在“接诉即办”个案中，以“三率”为基础的反馈就发挥了不错的正反馈功能。三是基于反馈的矫正。为了确保敏捷，城市政府按照端到端、闭环管理等理念进行流程再造。然而，敏捷的真谛在于反馈，基于反馈的矫正可实现更加动态的敏捷治理方案。通过响应公众不断变化的需求和愿望，敏捷方法论选择进行循序渐进的创新，以及持续评估、利用反馈来改进。有效反馈的目的在于，促使治理体系自我矫正、修复和持续迭代，以确保治理方式、方法以及方案持续有效。

公共管理敏捷革命并非一种追求形式和理论完美的公共管理改革创新，它以有效的问题解决为尺度。在现实中，或许符合七项中的几项原理就足以成功激发政府治理的敏捷性。然而，从完整透视创新机理（即敏捷性之源）的角度，理想形态的城市敏捷治理体系构建及相应的公共管理敏捷革命需要综合考量上述七项基本原理（参见图1）。

五、结论与启示

作为一种新的公共管理方法论，敏捷治理旨在挑战传统命令与控制型政府治理运作方案的原则与文化。“敏捷的核心要求是改变僵化的官僚文化（自上而下，零失败）”。公共管理敏捷革命旨在探索适应第四次工业革命和数字化转型带来的经济社会快速变化的政府治理方案及政策风格，去官僚化是基本方向。“从非敏捷到敏捷的转型是一场价值观的转变。”譬如敢于冒险、快速反馈、跨障碍或指挥结构的频密沟通、直奔目标而非划分地盘，等等。

公共管理敏捷革命并非传统效率革命的升级版。“理想形式的敏捷治理不会为了速度而牺牲严谨性、有效性和代表性。”就其本质而言，公共管理敏捷革命意味着政府治理能级升维。作出此判断，主要基于三点考虑：首先，敏捷治理旨在提升政府驾驭不确定性问题的能力，它有助于将特定公共事务从不可治理状态转换至可治理状态。疫情防控个案对此提供了较好的佐证。其次，敏捷治理尤其是基于平台化运作的敏捷革命，可以达到基于科层化运作的效率革命所无法企及的速度、精准度和有效性。最后，更为关键的是，敏捷治理可以通过精益、轻盈、迅捷以及统筹兼顾的政府干预方式，帮助城市政府在秩序与活力、确定性与灵活性、政府考虑和民众需求、可控性与社会自主性，以及中心工作与突发事件等关系上实现有效平衡，譬如统筹疫情防控与经济发展。基于上述，敏捷革命有助于城市政府提升对于复杂问题的综合治理能级，而不仅仅是单向度的效率提升。

进入数字时代，政府治理的敏捷性问题受到了前所未有的关注。然而，敏捷并不单纯依靠甚至不一定需要数字化。通过扁平化、端到端、软法治理、责任清晰化、治理单元微缩化，以及政府与治理对象的合作等皆可推动治理敏捷化。譬如通过应用“软法”（例如资源性规则和行业标准）作为治理工具，可以弥补“硬法”可能的滞后。对于技术发展过快、政府规制反应滞后的情况，敏捷治理有助于打破“一追再追（catch up forever）”的被动局面。具体做法为：在政府规制框架下完善行业规范和标准，推动企业主体自律，并创造畅通的政企沟通机制，共同讨论潜在风险并协商规避风险的方案。基于此，将政企关系从猫抓老鼠的关系转变成搭档关系。此外，未经科学布局、系统推进的数字技术应用或治理数字化转型也并不必然显著推动公共管理敏捷革命。甚至还需要警惕的是，数字化治理可以带来政府治理速度的提升，亦可能导致过度解读、主观偏差等风险。当然，在洞察两者关系的或然性之后，亦需承认彼此间的高度相关性，即公共管理敏捷革命与数字化转型密切相关且相互成就。敏捷治理系统实现以数字化转型作为基础，数字化转型为公共管理敏捷革命创造前所未有的条件。因此，随着城市经济、生活以及治理数字化转型，将进一步提升城市政府敏捷治理能级。与此同时，数字化转型唯有在敏捷框架中方可彻底实现，不以敏捷治理为能级指向的数字化转型是不彻底的，数字治理效能最大化需积极借鉴敏捷治理理念及其方法论。

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文章来源|《电子政务》2023年第2期

编辑|佳瑶

校对|坤在

审核|光涵

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